Kako država bankrotira?

Urša Marn

Povijest bankrota država stara je koliko i razvijeni kreditni sistem i učinak zaduživanja koji je temelj svih predstečajnih procesa. Samo od sredine 19. st. do danas platnu nesposobnost proglasilo je približno dvjesto država, uglavnom manje razvijene latinoameričke i afričke države. Među novijim primjerima je bankrot Argentine 2002. godine, kad je ta država objavila da ne misli otplaćivati dugove, a bila je kažnjena zabranom sudjelovanja na međunarodnom tržištu kapitala. Takva kazna je mač s dvije oštrice. Državu sprječava da se dalje bezglavo zadužuje, a ujedno znači da ne može posuditi novac koji vjerojatno krvavo treba za kupnju sirovina koje joj omogućuju gospodarsko djelovanje, ali također i za kupnju lijekova i sličnog.

Kažu da države ne mogu bankrotirati, nedavno je rekla njemačka kancelarka Angela Merkel. A nakon kraće stanke dodala: To nije istina. Država bankrotira onda kad više ne može podmiriti svoje obveze. Balon državnih dugova je zadnji balon koji može puknuti. Posljedice su bolne za cijelo stanovništvo jer nakon bankrota slijedi snažno snižavanje životnog standarda zbog nezaposlenosti i inflacije, gubitak ušteđevine i slabljenje valute.

To u najcrnjem scenariju znači da državljani iz svog džepa moraju plaćati zdravstvene usluge i školarine, da država ne može isplatiti mirovine, odnosno da se umirovljenici mogu osloniti samo na ušteđevinu, da nisu sigurna ni poslovično sigurna radna mjesta državnih službenika, da jamstvo države za bankovne i štedne uloge ne vrijedi više puno, a također znači i porast kriminala jer država ne može osigurati jednako kvalitetne javne usluge kao prije bankrota i to se očituje i u radu policije. Budući da se državljani osjećaju manje sigurnima, to može uzrokovati socijalne nemire i anarhiju. Država, naravno, ne bankrotira u klasičnom smislu riječi, već jednostavno objavi platnu nesposobnost. To znači da su kreditne linije, osobito za javni dug, porušene, dakle, da država ne može dobiti kredite za servisiranje kamata i otplatu glavnice. Bankrot države je ideološka floskula i politički populizam. S poduzetničkog stajališta zapravo možemo govoriti samo o tome da država skupa s drugima - privatnim sektorom, drugim državama i međunarodnim institucijama (Međunarodni monetarni fond) - traži modus vivendi u vezi s refinanciranjem dugova , kaže ekonomist Bogomir Kovač. Stečaj države, ako ga tako zovemo u simboličkom smislu, znači da država nije platno sposobna, dakle da nije sposobna servisirati svoj javni dug, da domaće i strane banke ne žele kreditirati državu, a također ni privatni sektor, da se kreditni sistem, koji održava normalnu likvidnost gospodarstva, raspada, da državni proračun ne funkcionira, odnosno da funkcionira u skromnom opsegu stvarnih priliva, da se osjetno snižava razina plaća, mirovina, socijalnih transfera, da država doživi velik zastoj gospodarskog rasta i da se poveća nezaposlenost.

Država klizi u duboku recesiju i time dodatno smanjuje mogućnost svog unutrašnjeg financiranja, kaže Kovač. Posljedice za državu su drukčije od onih za fizičke ili pravne osobe, jer državi zbog suverenosti nije moguće zaplijeniti imovinu ili dohotke , naglašava ekonomist Jože Mencinger. Grčku iz dužničkog ponora, dakle, nije moguće spašavati zapljenom otoka, posebno ne skupa sa stanovništvom, onako kako je ruski car Amerikancima prodao Aljasku skupa s Indijancima. Vjerovnicima dakle preostaje ‘kažnjavanje' gospodarskim sankcijama, a vjerojatno i otpis dijela duga. ‘Bankrot' države je zato više nekakvo prisilno podmirivanje obveza. Slično je Kovačevo objašnjenje: Država i njeni predstečajni postupci ograničeni su samo na problem financiranja preko stranih kreditnih mreža ili je riječ o refinanciranju, restrukturiranju dugova, otpisu dugova... Tu, dakle, nije riječ o zapljeni, jer ne postoje pravni mehanizmi ni sudovi za takve odluke. Rješenja su političko-ekonomska, a ne pravna ili sudska. Država koja bankrotira sama prosuđuje što će napraviti sa svojom imovinom da lakše otplati dug, odnosno, hoće li imovinu prodati ili je zamijeniti za dug s bankama i slično. Nitko ne može državi oduzeti poduzeća ili banke u njenu vlasništvu , kaže Mencinger, ali je vjerovnici, na primjer MMF, mogu ‘stand-by' aranžmanima prisiliti na prodaju kojom će dobiti novac za plaćanje dijela duga.

Međunarodnog pravnog mehanizma, koji bi proglasio bankrot država, nema. Isto tako nema prizivnih međunarodnih stečajnih sudova koji bi bankrote suverenih država obrađivali ili na bilo koji način rješavali. Tko onda proglašava bankrot? Proglašava ga sama država, kad vjerovnicima kaže da ne može ispunjavati obveze. Riječ je o političkoj odluci vlade o kojoj obično obavijesti druge, ekonomski snažne države, privatne banke, a danas i međunarodne institucije. Tako je na primjer tijekom meksičke krize 80-ih i 90-ih godina meksička vlada o tome najprije obavijestila SAD, kaže Kovač. Zapravo bankrot i ne treba posebno proglašavati jer za njega ionako svi znaju. O vjerovnicima ovisi što će napraviti. Veliki dužnik je prije svega problem vjerovnika. Uzmite za primjer Kinu kojoj će se, ako prestane financirati dugove SAD-a, zaustaviti gospodarski rast , kaže Mencinger. Bankrotiranu državu formalno i dalje vodi njena vlada, ali najčešće nova, jer bankrot prati politička kriza nakon koje uglavnom slijedi promjena vlasti.

Povijest bankrota država stara je koliko i razvijeni kreditni sistem i učinak zaduživanja koji je temelj svih predstečajnih procesa. Samo od sredine 19. st. do danas platnu nesposobnost proglasilo je približno dvjesto država, uglavnom manje razvijene latinoameričke i afričke države. Među novijim primjerima je bankrot Argentine 2002. godine, kad je ta država objavila da ne misli otplaćivati dugove, a bila je kažnjena zabranom sudjelovanja na međunarodnom tržištu kapitala. Takva kazna je mač s dvije oštrice. Državu sprječava da se dalje bezglavo zadužuje, a ujedno znači da ne može posuditi novac koji vjerojatno krvavo treba za kupnju sirovina koje joj omogućuju gospodarsko djelovanje, ali također i za kupnju lijekova i sličnog. U tom slučaju nismo daleko od uvođenja bonova za benzin i ulje, čega se mi stariji sjećamo iz 80-ih godina prošlog stoljeća kod nas , misli Mencinger.

Razlozi za bankrote su različiti, a i posljedice bankrota se razlikuju. U lipnju 1971. su, primjerice, SAD ‘bankrotirale' zbog prevelike količine dolara, odnosno izdataka za rat u Vijetnamu, tako da su otpravile do tada važeću zamjenjivost dolara za zlato. Time se srušio sustav na dolar vezanih fiksnih tečaja, koji je uveden Bretonwoodskim sporazumom iz 1944. godine. Poznat je primjer Meksika, koji je u kolovozu 1988. objavio da ne može servisirati dug, a u pomoć mu je tada brzo priskočio SAD. Dosta država, koje su već prije toga imale većih problema, tada je ‘bankrotiralo'. Krajem 90-ih su ‘bankrotirala' azijska gospodarstva , navodi Mencinger. Najvažniji razlog za bankrote država je prevelika zaduženost u koju su države uvučene zbog siromaštva i jer su u vrijeme niskih kamatnih stopa i visokih cijena sirovina koje su izvozile, u inozemstvu posudile više, nego što su mogle vratiti, a kad su se kamate povisile, cijene njihovih sirovina su se snizile. Velike komercijalne banke, koje su im prije darežljivo nudile novac, okrenule su im leđa.

Oporavak države je jako spor i ovisi o sastavu gospodarstva i situaciji u svijetu. Proglašenje stečaja znači da država mora doći do dodatnih kreditnih linija paketom za spas ili refinancirati dugove u dogovoru s vjerovnicima. Država često poseže za snižavanjem svojih troškova, ograničava plaće i zaposlenost u javnom sektoru. Potrebne su strukturne reforme i poboljšanje konkurentnosti, koji omogućuju poticanje rasta, a time i djelomično smanjenje obveza. Druga mogućnost je zamjena deflacije umjerenom inflacijom, kaže Kovač. Vjerovnici, odnosno oni koji su nakon proglašavanja 'bankrota' spremni pomoći, u grčkom primjeru države eurozone i Međunarodni monetarni fond, svojim stand-by kreditima iznuđuju restriktivnu gospodarsku politiku, koja bi trebala osigurati vraćanje dijela duga , kaže Mencinger. Međunarodni monetarni fond trebao bi biti nekakav spasitelj u platno-financijskim krizama država, ali Mencinger je prema toj instituciji iznimno kritičan. Bankrotirane države od MMF-a dobivaju kredite, ali samo ako prihvate i slijede njihove savjete. A ti savjeti su često posve krivi. Sloveniji je MMF nakon osamostaljenja stalno nametao fiksni tečaj tolara. Budući da mu nismo ništa dugovali, u Banci Slovenije smo te savjete mogli fino ignorirati. Kod procjene savjeta MMF-a ne smije se smetnuti s uma da je do sadašnje svjetske krize MMF bio nositelj političkog tržišnog fundamentalizma i da ga nisu brinule socijalne posljedice takve politike. Njegovi službenici dijelili su savjete o štednji, plaćanju poreza, zabrani subvencioniranja i opasnostima koje uzrokuju umirovljenici, a sami su istodobno imali visoke plaće, noćili u najboljim hotelima, nisu plaćali poreze, jeli su subvencioniranu hranu i nakon samo nekoliko godina mogli su u mirovinu.

Kako uopće znamo kad je država blizu bankrota? Postoji nekoliko važnih upozorenja. Prvo upozorenje je udio deficita i javnog duga u BDP-u te dinamika rasta tog duga, a drugo je sposobnost servisiranja zaduženosti, dakle bonitet države i kamatne stope po kojima se država još može zaduživati u zemlji i u inozemstvu. Treće je gospodarski rast i konkurentna sposobnost, posebno na stranim tržištima. Važno upozorenje možemo razabrati i iz socijalne održivosti sistema i političke stabilnosti. Tako je javni dug Grčke 124,9 posto BDP-a, Portugala 84,6 posto, Irske 82,9 posto, Španjolske 66,3 posto, Velike Britanije 66,3 posto, a SAD 94,2 posto BDP-a. Ali Mencinger upozorava da te brojke još nisu dovoljne za procjenu tko je u opasnosti. Važna je struktura duga, na primjer je li riječ o pretežno zaduženosti u zemlji ili o zaduženosti u inozemstvu. Italija, koja je zaduženija od Grčke, jer njen dug doseže 127 posto BDP-a, zadužena je prije svega kod domaćih banaka. Iako se u zadnje vrijeme najviše govori o ugroženosti Grčke, Portugala, Italije i Španjolske, po Kovačevom mišljenju, u opasnosti su i one europske države koje su dobivale pomoć, dakle baltičke države, Mađarska, Island. Osim njih, u problemima se mogu naći i Velika Britanija i Belgija, koja političkom krizom već ispunjava neke uvjete. Na svjetskoj razini su u opasnom položaju SAD.

Platnu nesposobnost moralo bi proglasiti 14 američkih saveznih država. SAD imaju, naravno, specifičan položaj zbog svoje uloge svjetske sile i posebne uloge dolara te financijskog ugleda njihovih državnih obveznica , kaže Kovač. Zbog recesije koja traje već više od 10 godina, velik dug ima i Japan, ali njegov dug je uglavnom unutrašnji i taj dug prema privatnom sektoru servisira sam Japan. U Japanu su dakle i vjerovnik i dužnik, a kod Grčke su vjerovnici uglavnom strane banke. Kod zaduživanja nije važan samo udio duga u odnosu na BDP, već su važni i struktura zaduženosti, ročnost i cijena duga. Ako prevladavaju strani izvori, a država je nekonkurentna i ima poteškoće sa stabilnošću valute, u ozbiljnom je problemu, jer u tom slučaju mora imati primjeren višak na tekućem dijelu platne bilance da bi se pobrinula za otplaćivanje. Riječ je dakle o spojenim posudama.

Neki analitičari tvrde da bankrot prijeti i vječno štedljivoj Švicarskoj i to zbog nekontroliranih kredita u švicarskim francima koje je Švicarska masovno nudila dužnicima iz različitih država Istočne Europe, a sad ti dužnici zbog financijske krize ne mogu vratiti uzete kredite. Probleme u otplaćivanju dugova uzrokuje sve jači švicarski franak, koji dodatno poskupljuje kredite stranih dužnika jer njihova domaća valuta sve više gubi na vrijednosti u usporedbi sa švicarskim frankom. Prema podacima Banke za međunarodna poravnanja, istočnoeuropske države uzele su približno 150 milijardi eura kredita u švicarskim francima. Analitičari misle da bi potencijalni gubici zbog otpisa kredita istočnoeuropskih država, skupa s gubicima švicarskih banaka UBS i Credit Suisse, premašili vrijednost bruto domaćeg proizvoda Švicarske.

Barem formalno, Slovenija je s 40-postotnim javnim dugom daleko od stečaja, uz koliko toliko razumnu gospodarsku politiku je i stvarno daleko. Osim toga, nije velika pa zato vjerojatno nije zanimljiva velikim financijskim špekulantima , kaže Mencinger. I brzo dodaje: Istodobno, ne smije se zaboraviti ukupna zaduženost Slovenije, dakle zaduženost stanovništva, poduzeća, banaka i države, do koje smo došli u razdoblju od 2005. do 2008. godine. U te tri godine smo kupovanjem vrijednosnih papira i kreditima doslovno protraćili 10 milijardi eura. Još sredinom 2005. je neto dug Slovenije bio jednak nuli, a krajem 2008. je iznosio 10 milijardi. Teret otplaćivanja tog duga sada država pokriva zaduživanjem. Grčka priča je i za Sloveniju upozorenje da moramo naučiti živjeti skromno. Moramo postaviti jasne granice između osnovnih životnih potreba i pretjeranog trošenja.

Po Kovačevom mišljenju Slovenija ima razmjerno stabilan položaj s obzirom na javni dug, ali i dinamiku koja zabrinjava. Gornju granicu javnog zaduživanja nije moguće jasno postaviti. EU se nedavno odlučila za 60 posto BDP-a, u stvari riječ je o točki nakon koje daljnje zaduživanje počne snižavati bonitet države i povećavaju se troškovi dodatnog zaduživanja. Drugo ograničenje odnosi se na sposobnost otplaćivanja javnog duga. Fiskalni savjet je u svojoj prvoj godišnjoj ocjeni utvrdio da je za Sloveniju 60-postotni javni dug previsok i zato smo predlagali da fiskalno pravilo ograničimo upravo na dopustivu razinu javnog duga u odnosu na normalni BDP. Recimo, da ga postavimo na 40 posto BDP-a i servisiranje duga na dva posto BDP-a. Oboje sad već premašujemo. Zaduženost Slovenije se u zadnje četiri godine jako povećala i pobuđuje zabrinutost. Slično vrijedi i za servisiranje duga. Vlada tome ne posvećuje dovoljno pozornosti, upozorava Kovač. Mi smo među državama koje su prošle godine u relativnom iznosu, ako govorimo o udjelu BDP-a, najviše povećale svoj javni dug. U usporedbi s Grčkom, Italijom, Portugalom i Španjolskom, nas spašava razmjerno niža ukupna zaduženost, zbog čega nam financijska tržišta još vjeruju. Ali ako nastavimo sadašnjim smjerom, mogli bismo se vrlo brzo naći u grčkom scenariju.